【新研究分享｜農村在哪裡？國土計畫下農村空間治理的挑戰】

本篇由本系博士班王智緯（現任農業部農村發展及水土保持署副組長）發表在《土地問題研究季刊》24卷3期。

《國土計畫法》歷經 23 年才正式施行，意圖整合國土利用、強化保育與改善土地失序問題。然而在最後階段，農地分類、鄉村定位與地方政府的劃設策略卻掀起巨大爭議：哪些地方是農村？哪些屬於城鄉發展？農地與農村的界線究竟該如何被清楚定義？這些問題直接影響未來台灣土地治理的方向。

本研究從制度源流、分區劃設標準到地方治理反應進行全面梳理，深入探討台灣農村分類長期存在的模糊與矛盾。研究指出，台灣在語意上區分「農村」與「鄉村」，但在政策層面卻混為一談，使得《國土計畫法》中的農 1、農 2、農 4、城 2-1 往往界線不清，造成中央與地方認知落差，執行上困難重重。

研究也提出，都市擴張帶來的壓力使農村處於弱勢地位。許多縣市因應開發需求，將應保護的農地劃入城鄉發展區，使農地流失、景觀破碎化、農村功能弱化等問題不斷擴大。農地逐漸被視為潛在建設腹地，而不是具有生產、生態與文化價值的空間，反映出台灣目前農村治理的制度不足。

除了土地層面，本研究更強調農村本質上具有多元功能：不僅是生產場域，也是生活空間、文化載體與生態系統的一部分。隨著人口高齡化、兼業農民增加、社區休閒與旅遊需求上升，農村已不再是單一農業邏輯能涵蓋的概念，但現行制度往往過度強調土地管制，而忽略農村轉型與發展的真實需求。

作者進一步比較內政部與農業部兩大體系的治理差異：前者以土地分區與管制為核心，偏向由上而下；後者強調社區參與與農村再生，偏向由下而上。兩者雖都在談農村，卻缺乏共同語言，導致制度碎片化、政策難以落地、地方無所適從。

在面對制度矛盾與實務挑戰時，本研究提出三項政策方向：

1. 建立統一且具治理導向的農村分類系統：從土地、生態、人口、產業等面向重新定義農村，使分區具有可操作性並能反映真實需求。

2. 改革國土計畫工具，使分區更具彈性與地方回應能力：避免僵化的「先劃分、後治理」，讓分區可依農村類型與社區發展脈絡滾動調整。

3. 提升中央—地方—社區的協同治理能力：引入參與式分類、地方治理工具與多元行動者的合作，使農村不再被動接受規劃，而能積極形塑自身未來。

這項研究以農村定位為核心議題，從概念、分類制度到政策操作深入分析，揭示了現行國土計畫在農村治理上的矛盾與限制，也提出了台灣農村未來可能的改革方向。